Izin Perkawinan dan Perceraian PNS dalam Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1983

Pegawai Negeri Sipil. BADAN KEPEGAWAIAN DAN PENGEMBANGAN SUMBERDAYA MANUSIA

Salah satu prinsip dasar yang dimuat dalam Konstitusi Negara Republik Indonesia adalah penegakan dan pemenuhan hak asasi beragama warganya. Jaminan ini memberikan kepastian bahwa setiap warga negara, apapun agamanya, dapat menjalankan ibadat agama dengan sepenuhnya. Ini berarti, setiap warga negara bebas dari berbagai ancaman karena jaminan ketenteraman untuk mempraktikkan keyakinan dan ritual agama.

Namun demikian, negara tidak serta merta dapat memaksa warganya untuk beribadah sesuai tuntunan agamanya. Pada posisi ini, negara hanya memberikan jaminan dan kebebasan. Pasal 29 secara eksplisit menjelaskan perihal jaminan tersebut.

Perkawinan adalah salah satu bagian dari praksis agama. Negara mengkonstruksi bahwa nikah adalah urusan agama, tetapi di bawah kontrol negara. Dalam Pasal 2 ayat (1) UU Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan, secara eksplisit dan normatif perkawinan dinyatakan sah apabila dilakukan menurut hukum masing-masing agamanya dan kepercayaan itu.

Dengan kata lain lembaga perkawinan yang sah menurut negara adalah perkawinan berdasarkan tuntunan agama. Negara menganut keabsahan perkawinan berbasis agama yang berarti sakralitas dan legalitas agama (syariat) mendapat tempat yang khas. Namun, pada saat yang sama perkawinan diatur secara administratif untuk menjamin keteraturan dan kepastian hukum.

Apakah negara telah utuh memberikan jaminan warganya untuk melaksanakan ajaran agamanya, terutama dalam hal perkawinan? Ataukah justru negara mempersempit kebebasan dan peluang warganya terkait perkawinan? Untuk menjawab pertanyaan tersebut, yang perlu dilakukan adalah menelaah regulasi yang mengatur perkawinan.

Salah satu peraturan terpenting adalah Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 1983 tentang Izin Perkawinan dan Perceraian bagi Pegawai Negeri Sipil (PNS). PP tersebut kemudian diubah dengan keluarnya PP Nomor 45 Tahun 1990 dengan alasan penyempurnaan. Beberapa perubahan yang dimuat pada PP Nomor 45 Tahun 1990 bernuansa lebih tegas daripada PP sebelum amandemen. Satu hal yang sangat menonjol dalam Peraturan Pemerintah tersebut adalah perihal substansi pada pasal 4, khususnya ayat (2) yang berbunyi PNS perempuan tidak diizinkan menjadi istri kedua atau ketiga atau keempat.

Jika keseluruhan pasal-pasal dalam PP Nomor 45 Tahun 1990 dicermati, sebagian besar berisi tentang prosedur bagi PNS laki-laki yang hendak mengajukan izin poligami dan cerai. Sedangkan bagi PNS perempuan hanya diatur dengan satu ayat saja. Satu ayat ini ternyata sangat ampuh dan manjur sebagai sebuah norma yang kemudian menjadi satu-satunya rujukan final tentang nasib dan kehidupan seorang perempuan PNS.

Ada beberapa poin catatan yang dapat dikemukakan menyangkut teks atau substansi ayat (2) dalam Pasal 4 PP Nomor 45 Tahun 1990. Pertama, tidak ada kajian ilmiah tentang PP Nomor 10 dan PP Nomor 45 yang menyoroti tentang ayat (2) Pasal di 4 PP Nomor 45 Tahun 1990. Kajian lebih mengarah pada soal izin perkawinan poligami dan perceraian PNS laki-laki. Ini sebenarnya aneh, karena substansi ayat tersebut bersinggungan langsung dengan hak privat keagamaan warga negara.

Hal ini luput, kemungkinan karena dipandang tidak berkaitan dengan kepentingan orang banyak, kecuali sekelompok kecil masyarakat dari kalangan PNS, yaitu kaum perempuan. Lembaga resmi semacam Majelis Ulama Indonesia (MUI) pun, sepengetahuan penulis belum pernah mengeluarkan fatwa tentang hal ini. Sejauh ini, ormas-ormas keagamaan (Islam) juga belum membahasnya.

Kedua, sebenarnya dalam hal PNS perempuan menjadi istri kedua atau ketiga atau keempat terdapat perbedaan yang mencolok antara PP Nomor 10 Tahun 1983 dengan PP Nomor 45 Tahun 1990. Pada Pasal 4 PP Nomor 45 Tahun 1990, tertera ada empat ayat yang mengatur PNS perempuan menjadi istri kedua atau ketiga atau keempat. Ayat (2), PNS perempuan tidak diizinkan untuk menjadi istri kedua atau ketiga atau keempat dari PNS.

Selanjutnya, ayat (3), PNS perempuan yang akan menjadi istri kedua atau ketiga atau keempat dan bukan PNS wajib memperoleh izin lebih dahulu dari Pejabat. Ayat (4), Permintaan izin sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dan ayat (3) diajukan secara tertulis. Ayat (5), dalam permohonan izin tertulis harus dicantumkan alasan yang lengkap yang mendasari permintaan izin untuk menjadi istri kedua atau ketiga atau keempat.

Sedangkan, pasal 4 ayat (2) PP Nomor 10 Tahun 1983 menyatakan bahwa PNS perempuan tidak diizinkan untuk menjadi istri kedua atau ketiga atau keempat. PP Nomor 10 Tahun 1983 dengan gamblang tidak mengatur perizinan atau dengan kata lain melarang seorang PNS perempuan menjadi istri kedua atau ketiga atau keempat. Seorang perempuan PNS mutlak hanya diwajibkan taat pada asas monogami. Terlihat jelas perbedaan pengaturan antara PNS laki-laki dan perempuan dalam hal perkawinan.

Ketiga, dapat dikemukakan pemahaman bahwa Pasal 4 ayat (2-5) PP nomor 45 menjelaskan PP tersebut telah mengatur perihal kemungkinan perempuan PNS menjadi istri kedua atau ketiga atau keempat, asal bukan dengan laki-laki PNS. Hak menikah perempuan PNS masih diakui (diizinkan) di sini, meskipun tidak utuh. Perempuan PNS boleh menjadi istri poligami dari pengusaha, kiai, maupun warga biasa yang bukan PNS. Ada banyak alternatif asal muasal jodoh di sini.

Sedangkan pada PP Nomor 45 ayat (2) pasal 4 tidak mengatur, melainkan memaksa PNS perempuan hanya dapat menikah dengan pria monogami. Teks mangkus ayat (2) ini menutup kemungkinan perempuan PNS, baik berstatus belum pernah menikah maupun janda memenuhi haknya di luar jalur asas monogami. Terlepas dari alasan proteksi (affirmative action), ketentuan ayat tersebut bertentangan dengan semangat kebebasan dan keadilan individu.

Pasal 4 ayat (2) PP Nomor 45 Tahun 1990 jelas membatasi perempuan PNS untuk memenuhi hak pribadi secara utuh, sebagaimana tersurat dalam Pasal 2 ayat (1) UU Nomor 1 Tahun 1974. Teks Pasal 4 ayat (2) PP Nomor 45 Tahun 1990 ini bertentangan dengan peraturan di atasnya, terutama Pasal 2 ayat (1) UU Nomor 1 Tahun 1974 bahwa kewenangan dan tata cara perkawinan sepenuhnya sesuai dengan ketentuan hukum agama. Perkawinan dinyatakan sah hanya dengan ketentuan agama.

Pembatasan perkara jodoh ini dapat diartikan sebagai intervensi kewenangan syariat oleh negara. Rezim negara telah mengambil kewenangan agama, sebagaimana tertuang dalam UU Nomor 1 Tahun 1974 yang dijamin oleh UUD 1945. Apakah hanya karena ia seorang perempuan PNS, lalu hak asasinya dihapus begitu saja? Bukankah hal ini telah menghilangkan hak seseorang yang sejatinya telah diatur secara jelas dalam hukum agama yang bersangkutan?

Bahkan, dalam penjelasan PP Nomor 45 Tahun 1990 secara eksplisit dipertegas bahwa ketentuan ayat (2) di atas mengandung pengertian, selama berkedudukan sebagai istri kedua atau ketiga atau keempat, seorang perempuan tidak bisa menjadi PNS.

Hukum Islam (fiqih munakahat) telah jelas mengatur perihal larangan nikah. Kompilasi Hukum Islam (KHI) menderivasi hukum munakahat tentang larangan kawin pada Bab VI Pasal 39 sampai dengan Pasal 44. UU Nomor 1 Tahun 1974 mencantumkan larangan perkawinan pada Bab II Pasal 8 sampai dengan Pasal 11. Mengacu pada norma agama dan hukum di atas tidak ada ketentuan seorang perempuan PNS kawin menjadi istri kedua, ketiga atau keempat sebagai salah satu larangan.

Ketentuan Pasal 4 ayat (2) PP Nomor 45 Tahun 1990 secara langsung atau tidak langsung berakibat pada terganggunya proses keseimbangan hidup sosial. Betapa banyak PNS perempuan harus berjuang hidup tanpa pendamping atau imam dalam keluarga. Belum lagi, sang perempuan yang bertahan dan hidup sebagai orang tua tunggal, memimpin keluarga dan menafkahi anak-anaknya.

Jodoh itu di tangan Tuhan, tetapi negara telah mempersempit ruang dan jalan ikhtiar itu dengan rapat. perempuan PNS adalah seseorang yang memiliki sumber mata pencaharian yang jelas, bahkan mapan. Oleh karena itu, tidak seharusnya dikekang hak agamanya untuk memperoleh jodoh pilihannya. Adanya ketentuan larangan di atas menunjukkan diskriminasi terhadap kaum perempuan untuk memperoleh hak-hak privatnya. Satu sisi kebijakan affirmative action ini memiliki pijakan etis, namun pada sisi lain justru menghilangkan hak warga negara yang di dalamnya diduga juga sarat unsur diskriminatif.

Ketentuan larangan mutlak PNS perempuan menjadi istri madu sebagaimana Pasal 4 ayat (2) PP Nomor 10 Tahun 1983 juncto Pasal 4 ayat (2) PP Nomor 45 Tahun 1990, telah menutup rapat perizinan seorang muslimah untuk menentukan atau mendapatkan jodohnya melalui perkawinan dengan laki-laki beristri. Ini berarti jalan syariat kaum muslimah telah ditutup oleh peraturan atau produk hukum sekuler nagara.

Tetapi, apakah ada pihak yang akan menggugat substansi ayat (2) di atas demi terlaksananya hukum syariat yang justru seharusnya dilindungi oleh negara? Atau setidaknya, perlu dilakukan peninjauan kembali ketentuan di atas agar dapat menjadi solusi atas maraknya nikah siri di kalangan janda PNS karena takut kehilangan gajinya sebagai pensiunan janda.